A debate: ¿es sostenible la deuda del Estado boliviano?

Un informe de la calificadora internacional Standard and Poor's Global Ratings (S&P), publicado el 22 de marzo pasado, titula lo siguiente: “Se revisa la perspectiva de Bolivia a negativa por el aumento de la deuda y las vulnerabilidades externas”. Este encabezado es una de las primeras alertas que señala que aquellas sombrías previsiones respecto a la crisis económica y, en especial, al endeudamiento, están tomando cada vez más forma.

Antes de la pandemia, Bolivia ya presentaba un deteriorado panorama de las finanzas públicas. Desde el 2015 que el país viene sosteniendo un déficit fiscal que, con el pasar de los años, se volvió preocupante. El 2018 alcanzó a ser de un 8,1% respecto al PIB, mientras que el 2019 fue de un 7,8%. Esta situación tuvo como correlato un incremento sostenido de la deuda pública del país, en especial de la deuda externa, que llegó a ser de 11.267 millones de dólares en 2019, la más elevada de la historia de Bolivia.

Con base a la información presentada por S&P, se puede estimar que la deuda pública boliviana se habría incrementado en alrededor de 4 mil millones de dólares durante el pasado año. Siendo que la deuda externa habría superado los 12.000 millones de dólares. En un escenario de crisis económica global, es imprescindible poner sobre la mesa de debate cuál es el horizonte del endeudamiento público del país y cómo minimizar sus impactos en el mediano y largo plazo.

Una “perspectiva negativa” por el incremento de la deuda

El informe de S&P presenta una proyección preocupante: “es probable que la carga de la deuda neta del gobierno general alcance el 50% del PIB en 2021, siendo que en 2019 fue de 29%. La posición externa neta del país también se ha debilitado debido a los persistentes déficits en cuenta corriente”. En el caso de la deuda total, la carga sobre el PIB llegaría a ser de poco más de 60%, siendo que en 2019 esta se situaba en 41%.

Si bien S&P mantuvo en su último informe la calificación crediticia del país de B+, el problema, según la misma calificadora, es que existe una elevada probabilidad de que en un mediano plazo esta situación se modifique: “La perspectiva negativa, refleja una probabilidad de al menos una entre tres de que se produzca una rebaja de la calificación en los próximos 6 a 18 meses, si el perfil fiscal o exterior del Estado [boliviano] empeora más allá de nuestra hipótesis de base”.

Los criterios que S&P maneja para llegar a esta aseveración son el aumento de la deuda pública, el limitado espacio fiscal que tiene el gobierno, así como la poca flexibilidad monetaria. También esta calificadora señala que su perspectiva negativa para Bolivia tiene que ver con “debilidades institucionales”, como la centralización en la toma de decisiones, escasa independencia de las instituciones públicas y el panorama político polarizado que afecta al país. Todo ello, además, implica que la economía boliviana sea mucho más vulnerable a shocks externos, que podrían impactar de manera desproporcionada en la situación económica del país.

Si bien la proyección planteada por S&P es preocupante en términos financieros –ya que esto repercutirá en cuestiones como la emisión de bonos soberanos, por los cuales se deberá pagar intereses más elevados para hacer atractiva una inversión que tiene mayor incertidumbre en el mediano plazo–, lo importante también, más allá del mismo informe, es reconocer problemas estructurales de la economía boliviana en la actual coyuntura de crisis económica.

Las características de la deuda boliviana (antes de la pandemia)

Los pasivos del Estado boliviano se han incrementado de manera sostenida en los últimos años. Si bien en 2006 y 2007 la Iniciativa de Alivio de Deuda Multilateral (MDRI) dio lugar a una disminución significativa de la deuda externa boliviana (más de la mitad), en los siguientes años esta volvió a aumentar. De $US 2.208 millones, en 2007, esta pasó a representar $US 5.584 millones en 2013.

Desde el año 2014, ante la caída de los precios internacionales de las materias primas, la balanza fiscal pasó a ser deficitaria y, por ende, la deuda comenzó a incrementarse de manera pronunciada. Para el año 2019 la deuda externa acumulada del país había alcanzado los 11.268 millones de dólares. Siendo el año 2017 aquel en que se incrementó de manera más abultada, casi 2.200 millones de dólares en tan solo doce meses. Los principales acreedores de la deuda externa boliviana son multilaterales (69%), mientras que los bilaterales alcanzan a un 13% y los privados a un 18%.

La deuda externa del país alcanzó los $US 12.171 millones al 31 de diciembre de 2020.

Por otro lado, según datos preparados por la Fundación Jubileo, la deuda interna también tuvo una tendencia creciente entre 2007 y 2019, a excepción del periodo 2012-2015. Si en 2007 esta deuda era de $US 3.108 millones, al finalizar el 2019 había alcanzado los 6.362 millones de dólares. Para ese año, el acreedor del 45,3% de esa deuda era el Banco Central de Bolivia, mientras que el 54,7% era con el sector privado.

Es así que en esos doce años, la deuda pública total se triplicó, pasando de $US 5.316 millones a $US 17.629 millones. Algo que también  cambió sustancialmente fue la composición de esa deuda. Si para 2007 la deuda externa representaba el 65% del valor total de la deuda interna, para el año 2019 la deuda externa llegó a ser de casi el doble del valor de la deuda interna.

También vale la pena señalar que la carga de la deuda con respecto al PIB se ha incrementado en los últimos años. Según datos de S&P, si para 2014 la relación entre deuda total y PIB era de 28,6%, mientras que para el 2019 la misma relación alcanzó el 41,3%. Lo que significa que, en términos relativos, el incremento de la deuda pública ha sido mayor que el incremento de la producción nacional.

La estela de deuda que deja la pandemia

Ante la contingencia sanitaria, los gobiernos se vieron obligados a realizar gastos que no estaban presupuestados, tanto para apuntalar los sistemas de salud, como para apoyar económicamente a los sectores más vulnerables de la sociedad.

En el caso de Bolivia, si la situación fiscal era deficitaria sin la pandemia, esta contingencia puso aún más presión sobre dicha balanza. Es así que el gobierno tuvo que recurrir a distintos créditos. En el gobierno de Jeanine Añez la mayor cantidad de los mismos fue de carácter interno, debido a las dificultades que este gobierno tuvo en el parlamento para la contratación de préstamos internacionales.

Es así que, según datos preparados por la Fundación Jubileo, entre enero y octubre de 2020 la deuda interna se incrementó en casi 3 mil millones de dólares, pasando de $US 6.362 millones a $US 9.322 millones. La gran mayoría de los bonos que se pagaron durante el gobierno de Añez fueron financiados con estos créditos, además de la implementación de fideicomisos que ese gobierno estableció en su plan de reactivación.

Por el otro lado, según una reciente publicación del BCB, la deuda externa acumulada del país alcanzó los 12.171 millones de dólares al 31 de diciembre de 2020, alrededor de 900 millones de dólares más que un año antes. Una parte importante de este crédito fue el que contrató el gobierno de Luis Arce para el pago del Bono Contra el Hambre.

Es previsible que cuando se tengan los datos oficiales sobre la deuda interna acumulada en los tres últimos meses del pasado año, la deuda pública, en conjunto, se haya incrementado en más de 4.000 millones de dólares durante 2020. Según S&P, ello habría significado que la relación entre deuda y PIB se habría incrementado hasta superar el 56%.

El incremento de la presión fiscal

Varios informes publicados a inicios de la pandemia, entre ellos el de Oxford Economics, señalaron que uno de los problemas de la economía boliviana era su reducido margen de maniobra fiscal. El déficit fiscal del país, en 2019, alcanzó un 7,8% respecto al PIB, uno de los más elevados de la región.

El problema es que un déficit se financia con deuda o desahorro. Por eso es que en 2020, cuando la pandemia presiono a que el Estado asumiera políticas fiscales agresivas, se incrementaron los créditos que el TGN contrajo del BCB –lo que finalmente es un desahorro del excedente nacional–, así como también se contrataron nuevos créditos externos. Con todo, al finalizar el 2020, el déficit fiscal escaló hasta alcanzar un 12,3%, según datos del BCB. 

Se estima que el 2021 este déficit, aunque menor que el pasado año, seguirá siendo elevado en términos relativos (9,7%). En este mismo sentido, S&P señala que la carga de la deuda pública respecto al PIB se incrementará de manera preocupante en los siguientes años, hasta alcanzar casi un 70% en 2024. Lo que puede representar un grave riesgo si es que esa carga de endeudamiento se sostiene en un escenario de crisis económica.

Otro elemento que también debe ser considerado es que, según datos de S&P, el país se convirtió en 2019 en deudor externo neto, lo que significa que la deuda externa del país superó el valor de  las reservas internacionales netas y los activos externos líquidos del sector público y financiero, lo que significa que, en un momento de crisis, el país podría tener dificultades de liquidez para enfrentar el pago de la deuda.

El apunte: ¿Cuál será la estrategia para enfrentar el endeudamiento?